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领导干部自然资源资产离任审计研究

发布时间: 2016-9-21

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【摘要】:实行领导干部自然资源资产离任审计,是加强生态文明制度建设的重要一步,是中国特色社会审计制度的一项重大创新。本文探讨了自然资源资产离任审计的审计目标、主体、对象、内容、评价指标等问题,对领导干部自然资源资产离任审计就行了初步的研究。

【关键词】领导干部;自然资源资产;离任审计

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出“探索编制自然资源资产负债表,对领导干部实行自然资源资产离任审计,建立生态环境损害责任终身追究制”。领导干部自然资源资产离任审计的开展,是党中央为加强生态文明建设走出的重要的崭新的一步,是中国特色社会主义审计制度的一项重大制度创新。对领导干部任期期间的自然资源资产实行离任审计,极大地促进领导干部在任期间对环境的保护,更加注重自然资源开发利用的经济效益、社会效益和生态效益的协调统一。

自然资源是人类赖以生存的基础,涉及社会安全、经济安全和人民生命健康等方方面面。在现代财政体系下,自然资源作为一项公共物品,政府接受社会公众的委托与监督,对自然资源资产进行管理,对自然资源资产的开发、利用以及保护负主要责任。改革开放以来,社会经济得到了高速的发展,但同时付出了惨重环境代价,一些官员为了短期利益和良好的政绩,对自然资源进行无序的开发,只为任期期间的利益与效果,完全无视可持续发展。至今,生态环境问题已经严重制约我国社会经济的发展、影响人民群众生活质量的提高、威胁着中华民族的可持续发展、生存。自然资源资产离任审计的开展,势必导致党政领导干部和国有企业领导人员进行重大决定时充分考虑生态因素,将对自然资源的保护放在首要位置。本文结合审计工作实践和社会实际问题,就领导干部自然资源资产离任审计问题作些分析与探索。

一、领导干部自然资源资产离任审计的目标

针对领导干部自然资源资产离任审计的目标,现在主要分为两个大的方面:一方面是认为该政策是针对政府内部的规范情况为出发点,主要有三种种观点:国家治理观、责任观和机制完善观。另一方面认为该政策是更多的是针对自然资源的保护为主,建设生态经济,走可持续发展道路。主要有两种观点:资源管理观和免疫系统观。

对于领导干部自然资源资产离任审计的目标,个人更加偏向后一种观点。党的十八大报告指出,建设生态文明,是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计。面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势,必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念,把生态文明建设放在突出地位。开展领导干部离任审计制度是建设生态文明的必然要求,也是转变经济增长方式的客观需要,改革开放以来,我国经济高速发展,创造了世界经济史上的奇迹的同时,资源的过度消耗,生态环境遭到前所未有的破坏,使自然环境日趋恶化。党的十五大报告明确提出实施可持续发展战略。十六大以来,党中央提出建设生态文明的新要求。可以看出我国现阶段的经济发展方向已经从强调高增长转变为经济的持续、协调发展,可持续发展成为了现代经济发展的重要指标,积极推进党政领导干部自然资源资产离任审计对维护经济可持续发展,实现资源节约型、环境友好型社会的建设具有里程碑意义的成就。

二、领导干部自然资源资产离任审计的主体和对象

(一)审计重点

目前,对于自然资源资产离任审计的主体有三种观点:一元观、多元观和一元为主,多元参与观。一元观认为只有国家审计机关,而多元观则是认为不仅国家审计机关可以,内部审计机构和社会中介组织也可以成为自然资源资产离任审计的主体;第三种观点综合了两者的观点,认为应当以国家审计机关为主,内部审计机构和社会审计为辅。

个人观点是只有国家审计机关才能成为自然资源资产离任审计的主体。我国《宪法》第9条规定:“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源,都属于国家所有,即全民所有;由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”而国家则依法将自然资源的管理权授予各级地方政府,因此,各级地方政府的主要领导干部负责自然资源正常的管理,是自然资源资产的受托人。自然资源资产产权性质决定其必须以国家审计机关为审计主体。

(二)审计对象

在我国现行自然资源产权制度之下,自然资源资产被认为是一种公共物品,各级地方政府作为公共产品的管理者和供给者,一方面需要利用公共手段纠正外部性等问题造成的自然资源资产配置的不公,另一方面需要代替全国人民行使自然资源资产的所有权职责,将必要的公共商品供给给社会,保证社会上的必要公共需求。然而,由于政府职能的缺位、错位和越位行为,以及部分领导干部的消极作为和胡乱作为,使得出现了“政府失灵”,不能将自然资源资产合理的利用,出现了严重破坏自然资源资产的现象。因此,只有各级政府党政领导干部才能作为自然资源资产离任审计的主要责任对象。

三、自然资源资产离任审计的内容

自然资源资产离任审计的内容围绕着离任领导干部所在地区的自然资源类型展开,根据该地区的具体环境特征来进行审计,主要可以包括以下四部分内容:

(一)审计开发或建设中投入的资金,以及产生的经济收益

自然资源是一种特殊的资产,是国家依法授权地方政府管理的,在领导干部离任时,对自然资源资产进行支出——收益分析是十分必要的,将投入的资金与产生的经济效应进行审计,对比分析领导干部在任期间的作为是否达到法律法规的标准,以此作为评价领导干部在任期间的政绩。比如,就森林资源而言,应当明确领导干部在任期间归属的林权,并针对所属区域审计森林资源的情况加以开发和利用,包括建设木质采伐、林内动植物的利用、森林旅游等方面的项目,考核这些对森林资源使用的行为是否向林业部门报备登记,并对森林资源利用所产生的经济效益与合理性进行审计,以及在开发利用过程中是否最大限度的降低资源成本。

(二)审计自然资源管理和保护的状况

自然资源作为一种特殊的资产,具有短时间不可再生性,对自然资源的管理和保护状况进行审计是对建设生态文明,可持续发展的必然要求。对自然资源资产管理状况评价、相关自然资源资产工作目标完成情况,以及领导干部的自然资源资产管理责任进行审计,避免无序的开发,促进领导干部依法行使自然资源资产管理权。比如,对于矿产资源应当审计是否有对矿产资源在未来几年内合理利用的规划,针对不同的矿产种类设定不同的开发方案,保护稀缺资源,限制开采数量,此外,还应当现场调研矿山环境,投入的资金是否能够足以处理和修复在开发的过程中产生的污染物,做到“谁开发谁保护,谁闭坑谁复垦,谁破坏谁治理”的原则,提高矿产资源的回收率。

(三)审计自然资源资产的剩余价值

领导干部离任时,各类资源还有多少可用于开发利用,在领导干部任期内消耗或修复后,余下自然资源资产还具有多少已知或潜在的价值,即资产予以量化后的具体数值,这些以数字形式呈现的审计内容可以运用于自然资源资产负债表的编制,自然资源的剩余价值极大的帮助下一任领导干部了解地区的具体情况,促进自然资源的良性利用的循环。比如,对海洋资源和水资源而言,审计内容应当包括领导干部离任时,该地区海洋资源的海域面积、水资源的流量、可供人类使用的淡水的总量、鱼类资源的数量、以及港口船舶建设等价值;而土地资源的审计包括领导干部离任时,暂时闲置的土地资源的面积、已投入使用的土地面积、已有耕地面积、退耕面积、以及受到污染难以继续耕作的土地面积等内容。

(四)审计是否存在违反相关法律法规、政策

对自然资源资产方面的法律、法规、规章和政策执行情况进行审计,对领导干部在任期间自然资源资产管理和保护责任进行评分,查看领导干部在自然资源资产方面是否存在违反相关法律法规、政策的行为,更好的评价领导干部在任期间的政绩。比如,土地资源应审计是否肆意征用耕地或农田,威胁国家粮食安全,提出土地整理复垦规划,保证基本的农耕需求,但对于过度开荒进而导致水土流失的地区,是否做到退耕还林还草,维持生态平衡。

四、自然资源资产离任审计评价指标

目前,自然资源资产离任审计的评价依据是分散的、不系统的,种类繁多。具体的评价指标至少包括以下四项:一是自然资源资产存量指标,反映在任期间领导干部对其管辖范围内的资产存量,特别是任职首期的资产存量。二是自然资源资产的消耗指标,反映任期内相应年度领导干部为促进地区经济发展所付出的代价。三是自然资源资产使用效率指标,反映任期内领导干部实际经济产出与资源消耗量的比率。四是自然资源资产极限值指标,反映领导干部任期内对各项资源的消耗量、存量、使用效率所设定的极限值。此外,对无法确认并计量,游离于自然资源资产负债表之外的部分自然资源即负债应作为表外信息作为披露,反映其相关用途,风险及收益信息。

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(转载自审计署网站)

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